孙琦摘录整理

习近平总书记在十九大报告中指出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。近年来，要求尽快进行第二次土改的呼声非常高，对保持农村基本经营制度稳定不变的不耐烦情绪似乎也非常大，给人的感觉是，中国的农村土地制度已经成为农业发展的障碍，不赶快改，就是保守或不作为，就会阻碍经济发展。十九大报告的这一明确宣示，再一次给广大农民吃了定心丸，对巩固和完善我国农村基本经营制度，起到了极其重要的作用。

一、对“三权分置”制度创新的理解

在我们看来，农村土地“三权分置”制度的创新之处，主要在于对土地所有者权利细分与分享这一实践探索，从政策层面的认可与规范，这可以从下面两方面来分析。

1.农村土地“承包经营权”这5个字内涵的变化。实行家庭承包责任制的时候，说“承包经营权”，意思是农民家庭通过“承包方式”，从本集体经济组织处取得的土地的“经营权”。虽然也只有本集体的成员才有资格承包本集体的一份土地，但当时并没有集体是有具体成员的集体的理论认识和政策表述，此时集体和本集体的成员是对立起来的，强调的是农民个体通过承包方式取得了土地的具体经营权，其实也就是土地使用权，并没有表明集体经济组织成员的所有者之一的身份。现在谈集体经济组织的集体所有，《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等有关法律的表述是“本集体成员”集体所有，集体是有具体成员的集体，在此背景下，“承包经营权”强调的是集体成员之一的成员权利，也即所有者之一的权利，这个成员权在承包地上体现为承包经营权，这和开始时的含义明显发生了变化。

2.农地“三权分置”制度创新的核心，是对实践中已经发生的土地所有者权利的细分与分享，在政策层面的认可与规范。为什么说创新的核心，是对所有者权利的细分与分享的认可与规范？而不是规范所有者权利主体与其他权利主体（如租地的使用者）之间的关系呢？如前所述，承包权是具体的某一集体的成员对该集体的土地享有的所有者之一的成员权利，没有某一集体的所有者之一的资格，就不享有该集体的土地承包权，承包权是与所有者资格紧密联系在一起的权利，这是已经存在多年实行多年的事实，但在政策层面并没有明确规范的表述。土地“三权分置”制度，通过明确设置“集体所有权、成员承包权”的方式，对农村土地的所有者权利，事实上已经发生的细分与分享，给予了认可与规范，使得农村土地集体所有制的“集体”具体化了，是具有成员概念的“成员整体”，不是抽象的与其成员对立的集体。在这一制度下，“成员整体”的集体，拥有土地所有权，但它按一定期限和一定份额（一般为平均）分配给其成员形成承包权，当土地以承包的方式分配（不是出租）给其成员后，集体保留承包到期后的处置权，成员享有承包期内的其他权利，如使用、收益等权利；这里，成员整体的集体权利（集体所有权），与成员个体的成员权利（承包权），共同构成完整意义上的土地所有者权利。

因此，土地“三权分置”制度的创新，在于很好地处理了集体所有制下成员整体的“集体”与组成集体的成员“个体”（目前以农户家庭为单位）之间的土地财产权利关系。

二、对完善农村土地制度的建议

1.应该进一步明确土地集体所有制的内涵。在我们看来，如果说农村土地制度有模糊的地方，主要是在所有制方面，而不是使用制方面。应该进一步明确，农村土地集体所有，是该集体某一时点或某一时间段内的具体成员的集体所有，与他人无关。集体所有的范围就是在这些具体成员范围内，某一集体与其它集体之间与土地关系，与国家之间的土地关系，是不同所有权主体之间的关系，边界必须清晰。

2.在坚持土地集体所有制的前提下，允许探索不同的具体实现形式。是全国实行完全一致化的制度？还是允许各个地方根据实际情况可以有一些差异与不同？我们在实际调研中发现，每个地方的集体所有制的实现形式并不完全一样。四川有一个县，100个左右的行政村中，有29个村坚持土地五年一调整，集体经济组织成员五年认定一变化，而该县其他三分之二的村承包期内不调整土地，成员不变化。同一个集体经济组织内，对应不同的集体资产时，成员也不是完全一样的，分配承包地时与其他集体资产进行量化改革时，具体对应的人员可能并不完全一致，不同的村做法可能也不完全一样。在农村土地集体所有制的实现形式上，是追求全国完全一致化，还是允许在一定前提下有所差别，给地方适当选择权？对各地农民在集体范围内能够自圆其说的制度给予认可？我们觉得，应该允许不同地方探索适合自己的实现方式。比如，在承包期内，集体成员是动态的还是固定的，固定的固定在哪个时点上，动态的怎么个动态法？我们调研的情况是，大概三分之一的地方实行起点公平，放弃动态调整，承包期内生不增死不减；三分之二的地方还是在进行动态调整。调整对还是不调整对？如果当地老百姓认可，能够自圆其说，制度前后保持一致，调整与不调整，由集体经济组织成员多数意见说了算，应该允许不同的地方可以有所不同。

3.应该进一步明确承包权的所有者权利性质。把“承包权”这一名词专门化和法律化，就是指农村集体经济组织成员通过承包方式取得并持有的本集体具体地块的一定期限的成员所有权，属于分享所有权性质，不是完整的所有权。因此，承包权自然属于物权范畴。在这种情况下，应废止“承包经营权”这一容易引起误解的政策术语，只使用“承包权”这个名词。

4.租赁而来的土地使用权无抵押价值。承包农户承包地上自己持有的土地的使用权（经营权），与其他经营主体从承包农户那里通过流转租来的土地的使用权（经营权），性质是完全不同的，前者如果出租，将产生地租，因此，如果承包农户把自己的承包地拿去抵押，实质上是以未来一定时期的租金作为担保，这是没有问题的。租赁来的土地，如果是按市场租金租来的，其再出租，所得租金应该与其前面付出的租金相同，如果租赁土地时已经一次性支付了流转期内（比如10年）的全部租金，经营权抵押实质上是以已经预付的地租为担保，这没有问题，因为土地再流转产生的地租，可以偿债。但现实情况恰恰是，转入土地者因无力一次付清全部地租，才将刚流转来大多只支付了第一年地租的土地拿去抵押贷款，如果第二年债务不能清偿，银行试图将其抵押土地的经营权再流转时发现，第二年的租金还未支付给转出土地的农民，再流转的租金，如果归了转出土地的农民，银行将一无所获，如果归了银行，转出土地的农民的地租又找谁要呢？所以，年租制下流转而来的土地经营权，并无抵押的经济价值。

5.租来的土地的经营权不宜物权化，政府不应颁证。租来的土地的经营权，是由当事双方所签土地流转合同约定的权利。其期限、租金水平与支付方式、支付时间、承租人是否可以自行再流转等等都由合同约定，合同也可能会因某种原因中止，因此合同是个案化的。如果政府要给这样的经营权发证，一是证书不可能统一化，二是证书的效率也低于合同本身的效率，且当合同中止（合同期限中间停止执行）时，证书也就失效了，因此，颁发这样的证书没有多少实际意义。还不如改为土地流转合同的登记制度，即坚持不动产的权利非经登记不能生效的原则，对经营权的流转实行登记。

6.纠正一些地方下达土地流转指标的行为。土地流转与新型经营主体发育，首先是市场行为，本身有一个发展过程，地方政府对之给予鼓励、引导和支持，都是可以的，但不能下达行政指标硬推。下达指标并进行考核的做法，应该纠正。

 来源：《农业经济与管理》期刊