关于扶余市农村土地承包有关情况统计调研的报告

     多年来，我市始终坚持以稳定土地承包关系为基础，以促进农业增效、农民增收和现代农业发展为目标，积极引导土地承包经营权流转，大力培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业化龙头企业等多种新型经营主体，全力推进农业适度规模经营。采取政府引导，合作社、家庭农场、种粮大户和龙头企业带动的多种方式，把分散的土地集中起来，优化土地资源配置，实施农业规模化经营，降低生产交易成本，以此增加农民收入，促进全市农业现代化发展。

    一、基本情况

扶余市位于吉林省中北部，属于新建市，地属松嫩平原，幅员4933平方公里，辖17个乡镇，1个国营农场和1个灌区，383个行政村，总人口78万人，其中农业人口64.79万人，农用地面积32.2万公顷，其中：耕地面积23.6万公顷,农户16.5万户，是典型的农业大市。

二、农村土地承包有关情况

    农业供给侧改革、玉米临储价格的取消、农村土地确权登记颁证工作全面推进、引进和鼓励农村土地向新型经营主体流转，实行适度规模经营，这些改革与政策的出现，形成了农业种植业结构调整，农村土地所有权、承包权和经营权三权分置的新局面。

（一）农村土地经营权流转情况

2017年，按照“依法、自愿、有偿”的原则，全市耕地通过转包、入股、互换等形式流转面积达105794.79公顷，占耕地面积的44.8%，涉及72355个农户，占总农户的43.8%。流转去向主要是农户与农户之间，流转面积达到67989.29公顷，流转入专业大户的面积28809公顷，流转入合作社的面积5354.5公顷，流转入家庭农场的面积3626公顷，流转入工商企业16公顷。目前，我市农村土地流转有转包、入股、互换等多种形式，但主要以转包为主，转包面积103655.79公顷，占流转总面积的98%。流转用途主要是用于种植粮食作物，流转费用基本上都采取一次性支付方式。

较上年同期相比，土地流转面积减少384.31公顷，其中有两个乡镇流转面积较上年同期减少近4000公顷，主要原因是2016年玉米取消临储价格，收益大幅下降，临近春耕，流转土地依然没有具体价格，两个乡镇出现了农业规模经营主体有流转土地的意愿，但是却压低价格，迟迟达不成流转协议，有的流转费仅为5500元/公顷，扣除玉米生产者补贴的4506元/公顷，实际支付流转费仅为1000元，所以农民宁愿自己简单耕作，也不愿意流转土地，致使两个乡镇流转面积大幅下降。

（二）农业规模经营主体情况

    发展现代农业，要以农民专业合作社、家庭农场、种粮大户和农业化龙头企业等为目标主体，这些新型经营主体的出现，使得农村土地实现了规模经营。截止到2017年5月，我市共有规范运营的农民专业合作社839个，家庭农场289个，种植10公顷以上的专业大户2268个，农业化龙头企业23个。随着国家相应惠农政策的出台，目前，全市组建新型经营主体的势头大好，农民及各种组织的积极性颇高，这些主体的出现，会促进土地流转，实行适度规模经营。

（三）农村土地流转服务体系建设情况

 我市共有土地流转服务组织18个，其中市级1个，17个乡镇分别成立了农村土地流转服务中心，有固定办公场所，土地流转兼职人员62人，截止到目前，接待群众政策咨询3597人次，指导签订土地流转合同4112份，涉及面积10404.18公顷，制订了土地流转制度，确定了土地流转服务程序、服务项目，对集体土地流转合同按程序进行登记、备案、归档。

（四）土地流转区片价格

     1、水田流转价格每公顷8000-11000元，平均价格在9000元左右，因为水稻价格稳定，所以水田流转价格与上年基本差不多。

    2、旱田需要分两种情况：一是种植玉米和马铃薯作物的土地，流转价格每公顷6000-8000元，部分主体为了扩大规模，可能会提高承包价格，比普通农户间流转的平均价格要高500元左右；二种植花生的土地，流转价格每公顷7000-8000元，较上年同期降低了近2000元，花生种植收益高，土质特殊，所以流转价格相对会高一些，但2016年末，花生米质不好，价格走低，严重影响了2017年的土地流转价格。

（五）农村土地承包仲裁情况

随着农村税费改革的不断深入，国家各项惠农政策的陆续实施，农村土地价值随之日益提高，农民对土地的依赖性逐步加大，因土地承包而引发的纠纷明显呈上升趋势。由于大多数土地纠纷案件情况比较复杂，而且具有普遍性，如果把握不好，就会引起农民群众集体上访，不但影响农村各项工作的正常开展，而且会给农村社会增加不安定因素。2008年，按省政府的要求，经市委市政府同意和市编委批复，成立了以农村经济管理局为依托的扶余县农村土地承包仲裁委员会，仲裁委员会组成人员27人，其中市级仲裁员9人，乡镇级18人，村组调解小组383个，村组调解人员1149人。2010年国家出台了《中华人民共和国农村土地承包纠纷调解仲裁法》，更为农村土地仲裁工作提供了强有力的法律支持。从2011年起，扶余市的农村土地承包仲裁工作真正步入了标准化，法制化的管理轨道。几年来，农村土地承包仲裁委员会不断强化仲裁工作程序管理，加大仲裁员学习和实践力度，在仲裁工作中严格执法，为维护农民群众的合法权益和农村社会稳定做出了积极的贡献，从2011年到现在，土地承包仲裁委员会共审理农村土地承包中的各种纠纷案件640余起，涉及农村土地面积2500余公顷，为农民群众挽回经济损失1786余万元，得到了广大农民群众的高度认可。自2015年开始，由于县级人民法院也可以受理土地纠纷案件，有很大一部分土地纠纷案件直接到法院立案。

三、采取的主要措施和取得的成效

    多年来，我市大力倡导耕地进大户，发展适度规模经营，并把它作为当前农业农村工作的着力点和突破口，采取有效措施，正确引导农户合理进行土地流转，发展适度规模经营。

    （一）正确宣传引导，切实解决好思想认识问题

    土地流转是农村产业结构调整的重点内容，是实现规模农业、效益农业，推动农业产化经营的前提和基础。首先，我们调度乡镇政府要切实转变观念，把土地流转放到推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识，正确引导规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。同时积极开展试点工作，及时总结典型和成功的经验，向农户推广和展示土地流转所带来的好处；其次，我们调动基层干部，宣传土地流转相关政策，让农民摒弃“搞土地流转就是搞土地私有化、肥水不流外人田”等思想观念，充分认识到承包权和经营权相分离是必然的趋势；

    （二）加强管理，逐步规范土地流转

    2017年，为加强管理，规范土地流转工作，我市积极向上级争取资金，建立县、乡、村三级土地流转服务体系，省里已同意拨付资金108万元，用于土地流转服务体系的建设，流转体系建成后，能够极大的解决当前农村大规模的土地流转中出现的矛盾，规范土地流转手续，保护流转双方的权益。一是规范土地流转程序。坚持农户申请、选择对象、双方协商、签定合同，服务中心鉴证，并报村、乡镇管理部门备案的土地流转程序；二是规范土地流转合同。土地流转合同要明确流转的形式、流转土地的面积、质量、年限、用途、流转费、复耕费的标准及支付方式、当事人双方的权利义务、期满后地上附着物的归属、违约责任等。委托流转的要有委托书，受托人只能在委托的权利范围内行使权利。对土地流中形成的合同、协议等，要整理归档；三是规范乡镇、村、组和乡镇、村、干部参与土地流转的行为。乡镇、村、组和乡镇村组干部不得以任何名义强迫农户土地流转，要积极做好土地流转的管理与服务，对土地流转的具体内容要进行审查、监督，防止集体土地权益流失，防止经营者损害生态和生产环境，搞掠夺式经营或随意改变土地用途，以维护农民的合法权益，使土地流转走上健康、有序、规范、法制的轨道。

（三）培育新型农业经营主体

    2017年，市委、市政府高度重视新型农业经营主体培育工作，根据地域特色，每个乡镇领导包保一个特色主体，进行引导规范主体的生产运营，并通过他们示范带动作用，来推动一方经济的发展，形成具有一方特色的产业，这批特色主体的培育，极大的推动了当地的土地流转和规模化经营的进程。

四、存在的困难和问题

（一）农业政策的影响

农业供给侧改革、玉米价取消临储及各项惠农的政策等诸多因素，都给农民带来了许多困惑，2017年是否种地，种植什么，流转的价格应该是多少，这些困惑，迟迟得不到答案，影响了春耕前的土地流转，流转后的劳动力外出务工也是个难题；

（二）思想认识不到位

部分领导干部对土地流转与规模经营政策认识不高，宣传工作滞后，引导不够有力，服务不够到位，缺乏工作方法。少数农民认为只要有了土地，生活就有了依靠，他们宁可将土地留在身边进行粗放经营，也不愿将土地进行流转。也有些农民对土地流转政策心存疑虑，认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后，再收不回来，从而失去生活依靠。近年来，国家实施的一系列支农惠农政策，又使不少农户对土地的依赖性增强；

（三）土地流转无章可循，流转工作难度大

一是现有政策措施不具体。中央一系列农村政策中虽有涉及农村土地流转，提倡“引导农民依法自愿有偿实行土地流转，发展适度规模经营”，但比较原则化，市、县一级对鼓励和支持土地流转缺乏具体政策；二是土地流转工作难度大。在推进农业产业化、规模化和效益化的进程中，势必要涉及到加快土地流转，促进土地规模经营，由于土地流转遵循自愿原则，对思想不通，不愿流转土地的农户目前还是无计可施；

（四）流转工作不规范，容易引发纠纷

一是政府部门指导服务不足。目前的土地流转大多是农民与主体间的自愿自发行为，政府部门主动介入少，造成情况不明，对土地流转缺乏指导，使农民对土地流转规范了解不足、把握不准，签定合同存在条款不完备等问题，合同监管、鉴证不到位，双方利益缺乏法律保护，后遗症多，引发纠纷多；二是土地流转不够规范。有的流转合同随意性较大，从而造成受让者缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，导致承包经营权在流转时，双方的权利义务规范不明确，埋下纠纷隐患。有些土地流转时间跨度大，由于农户当时缺乏对土地价值的预见性，没有考虑土地有价值空间，转包若干年对方得益时又后悔，容易引发纠纷；

（五）流入地块不连片

由于我市的自然情况，地块等级不同，分散零星，农村土地家庭经营承包时，为了公平，把同一等级的地块，按照总户数进行了等分，现在形成的情况是，成片流转的土地中，如果有个别农户不愿意流出，便影响了规模化经营和机械化耕作；

（六）社会保障不健全

农村土地对于农民来说，普遍具有社会保障和就业两大功能。而目前我市农村社会保障体系尚未完善，农民在养老、医疗、上学、社会救助等方面都缺乏有效保障，对土地流转后的生活存在后顾之忧，特别是部分年龄较大的农民；

（七）融资难题

扩大规模，必然涉及到资金融入，种植业的现状，作物价格走低而且不稳定，使得金融机构不愿为他们提供资金，所以，当前新型经营主体想实现规模经营融资便是最大的难题。

五、下一步土地流转和发展适度规模经营的对策建议

（一）抓好宣传引导，加快推进农村土地登记确权颁证工作

要进一步加大《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》以及相关政策法规的宣传力度，让广大农民群众真正了解土地经营权流转的基本政策。要多渠道宣传土地流转、规模经营的典型，让广大农民充分认识到，土地不仅是就业和生存的手段，更是一笔可以利用的资产，从而消除农民的思想顾虑，提高农民参与土地流转的积极性和主动性。中央一号文件明确了推进农村集体土地确权登记颁证工作，通过确权登记颁证，明晰农村土地产权，解决好农村土地二轮承包遗留问题，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处，为推进土地流转和发展规模经营打好基础。

（二）加强服务管理

一要健全流转服务体系。建立和完善农村土地流转服务机构，形成市有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点的土地流转服务体系，为土地流转提供有效服务。二要规范土地流转合同。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，全面执行省里统一规范的流转合同文本，指导土地流转双方签订合同，为土地有序流转和维护流转双方权益奠定基础。建立健全土地流转合同鉴证制度，指导流转双方依法签订规范的合同。建立完善的农村土地流转台账，对合同的登记、立卷、归档，要形成制度化和规范化的管理。三要加强流转土地用途的监管。对违反规定改变土地使用性质的，要按照有关法律法规予以查处，确保流转土地的农业用途不改变；

（三）出台指导性政策措施，鼓励规模流转

　　一是建议出台土地流转的相关文件，在土地流转中，不同意流转的农民，尝试通过调整承包同等地力水平、交通条件的土地，以使土地能够集中连片流转，实现规模经营。二是建议市委、市政府高度重视农村土地流转工作，把建立土地流转机制，促进土地有序流转作为深化农村改革的重要内容来抓，并将其列入党委、政府工作的议事日程，规范我市农村承包经营土地的管理和流转，为加快农村土地流转提供保障，同时，鼓励农民积极参与土地流转；

（四）发展劳务经济

要把劳务输出作为推进土地流转的重要动力来抓，通过强化农村劳动力转移培训，打造劳务品牌，提高劳务输出的组织化程度等措施，让更多的农村劳动力转移出去，推动土地流转。同时，要大力发展本地工商企业，加快推进城镇化进程，拓宽农村剩余劳动力本地转移就业空间。对已经放弃土地、进城就业的农民要纳入城镇社会保障体系。此外，要加快建立和完善农村养老保险、最低生活保障、社会救济和基本医疗等社会保障制度，解除农民的后顾之忧；

（五）强化新型农业经营主体培育

    一是要由基层组织挖掘适合本地的特色产业，由每个乡镇领导包保扶持一个新型农业经营主体，每个乡镇确定一个特色企业、一个特色品牌。围绕特色优势产业开发和农产品精深加工，加快发展一批具有较强带动能力的农业产业化龙头企业，带动特色产业规模化基地建设；二是做好品牌的推广与营销工作；三是做好龙头企业、种粮大户、致富能手、村社干部的示范带动作用，提升服务和经营水平，建设规模化生产基地。通过种粮大户、龙头企业、专业合作社的拉动，加快推进土地经营权向具有较高种养技术的新型农业经营主体集中，实现土地的规模化、集约化和专业化经营；四是做好实地培训与规范管理工作；

（六）形成规模氛围，适度发展

在引导、鼓励规模经营和培育新型农业经营主体时，要适量适度。有些主体为了扩大规模，盲目进行流转，增加投入，不考虑到自身的生产能力与承受能力。政府相关部门要综合考虑本地的自然情况与生产能力，适量适度培育适合当地生产特色的新型经营主体，对有活力的主体进行规范引导，发展适度规模经营。